W praktyce funkcjonowania naszej kancelarii wciąż spotykamy się z brakiem zrozumienia przez przedstawicieli organów administracji zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Organy nienależycie zawiadamiają strony o prowadzonych czynnościach, nie potrafią wyegzekwować obecności wszystkich stron w czynnościach dowodowych takich jak oględziny, czy rozprawy administracyjne, odmawiają w trakcie trwania postępowania statusu strony poszczególnym jego uczestnikom etc. Poniższy artykuł przypomina podstawowe wiadomości z tego zakresu.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Możliwość odstąpienia od tej zasady zachodzi tylko wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Prawo do sprawiedliwej i rzetelnej procedury jest zawarte w treści zasad państwa prawnego. Zgodnie z takim założeniem wymagane jest precyzyjnie i ścisłe formułowanie nie tylko zasad samego postępowania, ale również przestrzeganie tych zasad przez organy administracji.

Organy muszą zwracać uwagę na przepisy przyznające uprawnienia procesowe uczestnikom postępowania, którzy jako strony mają mniej korzystną sytuację, która związana jest często ze słabą znajomością prawa.

Zasada czynnego udziału strony stanowi również spełnienie postulatu zapewnienia w postępowaniu administracyjnym wewnętrznej jawności działania organów.

Udział strony w każdym stadium postępowania umożliwia bieżące prezentowanie jej stanowiska w stosunku do kwestii stanowiącej przedmiot postępowania i daje stronie możliwość czuwania nad przebiegiem sprawy, tak aby doprowadzić do najkorzystniejszego z punktu widzenia strony rozwiązania.

Znaczenie omawianej zasady wiąże się również z postępowaniem wyjaśniającym, w którym strona powinna mieć zagwarantowane prawo do zgłaszania wszelkich środków dowodowych oraz udziału w przeprowadzeniu dowodów, w tym również zadawaniu pytań świadkom, biegłym i pozostałym uczestnikom postępowania.

Prawo strony do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego oznacza między innymi prawo do wnoszenia pism, uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników, udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych, uczestniczenia w rozprawie, przysłuchiwania się zeznaniom świadków i biegłych oraz innych stron.

Realizacja uprawnień strony w postępowaniu jest ściśle związana z przestrzeganiem przez organ tych podstawowych zasad procesowych. Dodatkowo czynny udział stron w literaturze łączony jest z elementami kontradyktoryjności postępowania administracyjnego.

Zasada ta zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, obejmuje również prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.

Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Obowiązki organu, wynikające z zapewnienia realizacji tej zasady, dotyczą wszystkich faz podstępowania z wyjątkiem obowiązku wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, który dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji.

Obowiązek organu administracji wynikający z omawianej zasady obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz samą fazę wydania decyzji.

W fazie wszczęcia postępowania obowiązkiem organu jest powiadomienie o tym fakcie wszystkich stron postępowania, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a., jak również podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w przypadku wystąpienia problemów przy ustalaniu miejsca zamieszkania czy adresu do doręczeń każdej ze stron. Prawidłowe zawiadomienie, często występujące przy wykorzystaniu różnych metod, innych od podstawowego trybu doręczeń, jest istotne ze względu na to, że data wszczęcia postępowania jest również datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału.

Natomiast konieczność zapoznania strony z wynikami postępowania pociąga za sobą dodatkowy obowiązek dla organów jakim jest konieczność wzięcia pod uwagę wypowiedzi stron i ustosunkowanie się do nich. Jest to szczególnie potrzebne, gdy strona dla poparcia swoich wypowiedzi powołuje określone dowody.

Organ ma obowiązek pouczyć stronę o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Organ powinien w pewnych sytuacjach nawet wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (patrz np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., II SA/Kr 569/07, LEX nr 479288). Brak takiego oświadczenia w aktach sprawy oraz dowodu, że organ prowadzący postępowania odpowiednio pouczył stronę o przysługującym jej prawie, może prowadzić nawet do wniosku, że organ prowadzący postępowania naruszył obowiązek art. 10 § 1 k.p.a. (patrz np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 411/07, LEX nr 337775). Sformułowanie ‘przed wydaniem decyzji’ wskazuje, że chodzi tu o etap postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia Dotyczy to postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych.

W fazie wydawania decyzji strony, co do zasady nie uczestniczą. Należy natomiast pamiętać, iż brak uzasadnienia decyzji jest naruszeniem uprawnień strony i uniemożliwia jej złożenie odwołania spełniającego wymogi art. 170 (patrz: np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1983 r., II SA 476/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 67). Organ administracji może odstąpić od tej zasady tylko wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą, niepowetowaną szkodę materialną. Ważne jest również, aby przyczynę takiego odstąpienia podać w formie adnotacji w aktach sprawy.

Na zakończenie należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 może odnieść skutek, gdy powołująca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (patrz np.: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26).

Źródła:

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. II SA/Ol 1045/13
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez dnia 29 listopada 2013 r. II SA/Kr 1155/13
Autor: Wojciech Federczyk, Tytuł: Zasada czynnego udziału stron, [w:] Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Autor: Hanna Knysiak-Molczyk Tytuł: Prawo do udziału w czynnościach postępowania dowodowego, [w:] Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym.
Autor: Andrzej Wróbel Tytuł: Komentarz aktualizowany do art.10 Kodeksu postępowania administracyjnego Stan prawny: 2014.05.11

Menu